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是否会构成政府隐债？越大越好吗？生态环境导向的开发（EOD模式）30问

来源：环保在线整理 浙江省环科院2024/12/25 8:44:471626
导读
什么是EOD模式？EOD项目属于政府投资项目吗？地方政府申报EOD项目有什么必要？EOD项目是否会构成政府隐债？关联产业内容如何筛选？整体投资规模是否越大越好呢？生态环境导向的开发（EOD模式）30问，浙江省环科院为你解读。
　　——概念篇
 
　　1、什么是EOD模式?
 
　　EOD模式是通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、 可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，是践行绿水青山就是金山银山理念的项目实践。
 
　　2、如何理解EOD模式的特征？
 
　　生态为基，提质增效
 
　　需要识别实施紧迫性强、生态环境效益高的公益性生态环境问题，并确保项目实施后生态环境质量明显改善并持续向好。
 
　　深度融合，互为条件
 
　　生态环境治理与产业开发之间须密切关联，深度融合。生态环境改善能够有效提升关联产业开发品质和价值，两者相互促进、互为条件、彼此受益。
 
　　增值反哺，项目平衡
 
　　EOD项目通过关联产业增值收益平衡生态环境治理投入，在项目层面实现产业发展增值反哺生态环境治理，不依靠政府资金投入即可达到项目资金自平衡。
 
　　市场运作，一体实施
 
　　按照“谁保护、谁受益”和“自主决策、自负盈亏”的原则，生态环境治理与关联产业开发作为整体项目由一个经营主体一体化实施，投资和收益主体一致。
 
　　3、EOD项目属于政府投资项目吗？
 
　　EOD模式强调以市场化方式解决生态环境治理总体投入不足、投融资渠道不畅、自我造血功能不足、可持续发展能力有待提高等问题。根据《生态环境导向的开发(EOD )项目实施导则(试行)》( 环办科财[2023 ]22号，以下简称“实施导则”)，EOD项目为企业投资项目，项目前期入库申报阶段虽然由政府(组织主体)牵头谋划，但本质上仍为企业投资项目。进入实施阶段，将由一个社会主体承担投一融一建一运一体化实施任务。
 
　　——决策篇
 
　　4、地方政府申报EOD项目有什么必要？
 
　　缓解政府财政压力
 
　　EOD模式将生态环境治理作为产业开发项目的重要组成部分，通过产业收益反哺生态环境治理的投入，在不依靠政府投入的情况下实现区域生态环境高水平保护和社会经济高质量发展。
 
　　获得金融政策助力
 
　　各级生态环境部门与金融机构密切合作，助力绿色发展的良好氛围已初步形成。EOD配套的金融政策周期长、成本低，且不属于政府债务，能有效支撑地方发展需要。产生区域辐射效应项目实施后可以有效提升区域发展能级，对招商引资、人才招引有相当的吸引力。
 
　　5、EOD模式与其他投资方式相比有什么优势?
 
　　EOD模式是传统投资模式的有效补充。EOD模式是将符合条件的适宜市场化融资的生态环境保护项目，采用与产业发展融合实施的方式予以推进。EOD模式与传统政府投资模式之间是相互补充、错位发展、并立而行。EOD项目属于100%社会资本投资，融资利率低、贷款周期长(一般周期为3年建设期+20年运营期)。建设期仅付息，运营后还本付息。融资额度可申请至项目投资额的80%。
 
　　6、EOD项目是否会构成政府隐债?
 
　　根据《实施导则》，EOD项目不得涉及任何政府资金(包括中央资金、各类专项资金和基金等)或债务:
 
　　第五条指出
 
　　“不得以任何形式增加地方政府隐性债务”。
 
　　第十二条指出
 
　　“确保不依靠政府资金投入即可实现项目资金自平衡”。
 
　　第十九条指出
 
　　“合同中不得以任何形式约定政府支出责任和融资担保等涉及政府隐性债务的事项”。
 
　　因此可以判断，规范实施的EOD模式项目并不构成隐性债务。
 
　　7、申报国家级入库与申报省级入库有区别吗?
 
　　生态环保金融支持项目储备库(国家库)的常态化EOD项目入库自2022年开始。
 
　　地市级及以上政府
 
　　作为组织主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元。
 
　　区县级人民政府或园区管委会
 
　　作为组织主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。
 
　　各省(自治区、直辖市)
 
　　每年入库EOD项目原则上不超过5个。
 
　　浙江省库入库项目总体参照国家库要求，但对每年项目入库数量没有特别明确的限制要求，更倾向于支持规模小、空间集中、建设周期短、成熟度高的优质项目。
 
　　地方可按意愿选择申报国家级或省级项目，两者并行。国家级论证评估退回的项目，不得申报省库。省级项目与国家级项目金融支持政策一致。
 
　　——谋划篇
 
　　8、政府和市场主体如何分工？
 
　　市、县(市、区)人民政府或园区管委会作为项目组织主体，负责组织领导、项目谋划、统筹协调等工作。建议成立EOD项目推进工作领导小组。市场主体作为项目实施主体，按照自主决策、自负盈亏的原则，负责项目落地实施、运维经营，承担相应的生态环境治理责任。
 
　　9、生态环境治理内容如何筛选?
 
　　按照《实施导则》要求，生态环境治理内容应满足公益性、精准性、关联性、可行性、确定性等五大原则要求，导则中的“其他”要求，主要指不得将已获得各级财政资金或其他融资渠道资金支持的项目纳入EOD建设内容，否则会造成实施主体不一致或者重复立项的问题。
 
　　结合申报单位实际情况，应识别本地区突出生态环境问题，开展现状调查与成因分析。结合生态环境保护重点任务和成因分析结果，选择对实现生态环境保护目标支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、生态环境效益显著的公益性生态环境治理内容。
 
　　此外强调
 
　　1、应选择属于政府事权的生态环境治理内容，企业责任范围内的生态环境治理，如有主矿山治理、‘“三同时”环保设施建设等不得纳入。
 
　　2、应聚焦生态环境治理主责主业，水系连通、清淤等内容，必须结合截污纳管、水生态修复等实质性生态治理内容实施，不得仅实施水利工程;高标准农田建设不得纳入。
 
　　10、关联产业内容如何筛选?
 
　　一般包括以下类型
 
　　1、生态农业、林下经济、经济作物种植、生态旅游、医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业;
 
　　2、数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业;
 
　　3、高新技术创新创业等人才聚集型产业;
 
　　4、其他复合型产业。
 
　　需要在做好充分市场调研的基础上，选择当地有一定产业基础，且发展空间大、市场预期好、项目收益佳的产业方向，其反哺能力必须满足项目整体财务自平衡的要求，产业收益类型多元、稳定为佳。
 
　　不支持不符合国家和地方市场及行业准入要求、应对气候变化相关政策要求的产业，不支持高能耗、高排放的新改扩建项目，不支持与生态环保无关的基础设施建设(如交通类)，不支持化工、辐射等环境风险较大的产业园区建设项目。
 
　　11、生态治理与产业融合关系应怎么理解?
 
　　逻辑关联
 
　　良好生态环境作为生产要素，对关联产业的生产运营具有支撑或提升作用。如实施区域水环境治理后发展生态农业，优质水资源灌溉能有效提升特色农产品的品质或产量；区域生态环境改善后，依赖于优质的山水生态资源才能发展生态旅游业，或是吸引人才集聚发展科创、文创产业;另有部分环境敏感型产业(如光电激光产业)，需要洁净的生产空间，否则可能影响产品质量。
 
　　路径聚焦
 
　　生态环境治理与产业开发内容的搭配应尽量聚焦某一类生态资源的价值提升和转化，路径清晰，逻辑性强。
 
　　空间关联
 
　　建设地点在空间上形成包含、邻近或定向关系，以使生态环境资源能有效支持产业内容。
 
　　12、整体投资规模是否越大越好呢?
 
　　投资规模在满足申报要求(县区小于30亿、设区市小于50亿)的前提下，考虑到用地、资金、组织保障的实际情况，应优先谋划“小而美”的项目，力争在3年建设期末达成预期成效。切忌项目分散、随意捆绑、贪大求全。
 
　　13、生态环境治理项目投资额占比有要求吗?
 
　　一般要求生态环境治理项目投资额占项目整体总投资20%左右。一方面生态环境治理投资过低难以体现E为导向，另一方面公益性的内容占比过高将影响资金平衡。
 
　　14、项目谋划是否要考虑要素保障的问题?
 
　　项目谋划前期必须重点考虑要素保障和规划政策符合性问题，以防项目入库后无法落地。
 
　　首先需要对用地用海、资源能源、环境权益、人才技术等要素开展分析，重点分析建设项目用地用海指标是否可获取。
 
　　此外还需要分析规划政策符合性，包括经济社会发展规划、国土空间规划“三区三线”，以及生态环境保护规划、产业发展规划等专项规划；生态环境、节能减排、碳达峰碳中和、共同富裕、乡村振兴、产业政策与行业准入条件等政策。
 
　　——方案设计篇
 
　　15、实施方案编制需要有什么基础工作吗?
 
　　1、EOD项目所在地区域开发概念规划、策划等(可选)。
 
　　2、EOD项目拟实施内容的设计方案(可选)。
 
　　3、EOD项目的可行性研究(必选)。
 
　　在准备好以上材料的基础上，可着手编制实施方案。
 
　　16、融合关系在实施方案中如何体现?
 
　　融合发展思路是入库审查的关键，需要在方案中设计生态环境治理与产业融合发展总体思路图，表明逻辑上的关联关系。另外需要提供项目建设内容空间布局图，注重作图规范性，标明比例尺、风向标和必要的图例，表明空间上的关联关系。
 
　　17、实施方案的预期目标应该如何设置?
 
　　生态环境目标的制定
 
　　须立足于现状调查和分析结果，针对区域待解决的突出生态环境问题，提升生态环境质量，提高生态产品供给能力。
 
　　生态环境质量改善目标
 
　　应以定量目标为主，指标不宜泛化，不应以区域生态环境和社会经济发展目标替代本项目目标。
 
　　18、实施方案中建设内容的表述应细化到何种程度?
 
　　方案中的建设内容至少细化分析达到可行性研究报告的内容要求。必须表述清晰拟建项目建设方案，包括建设地点空间布局和四至范围、建设内容和规模、技术方案、设备方案、工程方案等。
 
　　19、项目资金可行性的测算分析有什么要求吗?
 
　　投资估算
 
　　项目投资估算强调实事求是，参照国家、行业相关投资定额标准，对照本地类似工程，采用成本效益分析、案例比较等方法，避免简单采用比例系数法计算或遗漏项目运维成本，且不得含有土地- - 级开发相关费用。估算结果应与行业水平相当。项目投资应包括土地、资源等获取成本。若不包括，说明土地、资源等获得方式，且合理可行(如为租赁可纳入项目运营成本)
 
　　收益来源
 
　　明确项目资金来源及构成，还款来源以产业项目经营收益为主。不得将税收、土地出让金等财政收入和未落实的生态补偿资金等不确定性收益纳入项目收益。涉及砂石等剩余资源利用的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，不得作为本项目收益来源。
 
　　资金平衡测算
 
　　收益测算应提供同类型产业项目市场价格参照(如公开网站截图)，避免为追求资金平衡而虛高测算。同时不得遗漏运营成本。项目资金无法平衡的情况下，应根据实际情况优化调整项目内容，降低投资。投资收益率不做硬性要求。
 
　　资金筹措
 
　　明确资金来源及构成、项目资本金筹集方式和比例、项目融资来源。不得含有各级政府财政资金投入，不得以预期土地出让收益或税收返还、融资担保等形式增加地方政府隐性债务。
 
　　20、要素保障情况要如何说明?
 
　　项目涉及用地的，明确并列表说明项目内容涉及场址的土地权属类别、占地面积、土地利用状况、取得土地方式、土地获取成本等内容。
 
　　项目涉及用海用岛的，明确用海用岛的方式、具体位置和规模、权益获得方式及获取成本等内容。
 
　　项目涉及取水调水、光伏上网指标的，需分析指标的可获得性。
 
　　以上内容能提供当地主管部门证明性文件材料为佳。
 
　　21、什么阶段开展市场测试?如何开展?
 
　　在项目实施方案设计时，应同步开展市场测试，获取潜在或意向市场主体和金融机构等对项目的响应情况。可通过网站公开或定向邀请的形式组织开展。根据反馈情况调整项目内容，提高项目可行性和可融资性。
 
　　22、般申报流程和申报周期是?
 
　　EOD项目准备好实施方案、申请表、承诺函、可行性研究报告等申报材料后，由组织主体同级生态环境部门在主管部门开发的网络平台上进行填报，所在地设区市生态环境局会同同级发展改革部门进行材料审核、现场踏勘、初步论证后提交至省生态环境厅。省生态环境厅组织专家开展论证评估，符合要求的可推荐金融机构入库。申报周期视项目谋划和方案编制质量而定，差异较大。
 
　　——实施篇
 
　　23、实施主体在什么阶段确定?如何确定?
 
　　入库项目完成网上系统方案备案后即可开展实施主体的公开招标。市场主体可单独或组成联合体参与项目竞争。项目实施主体应采用竞争性方式一次性确定，如首次招投标未成功，可再次进行，但不得采用授权委托或分期分步方式。
 
　　24、合同在什么阶段签订?有什么要求吗?
 
　　确定项目实施主体后，项目组织主体与实施主体签订EOD项目合同，且合同内容应与实施方案实质性内容保持-一致，主要明确双方权责，尤其是对生态环境治理目标完成情况需要有考核要求及奖惩措施，并且实施主体需要有可行的退出机制。
 
　　25、项目备案有什么要求吗
 
　　项目申报前需要整体打包完成项目可行性研究，待项目入库后，在实施方案最终版基础上修改完善可行性研究报告，至发改部门进行整体项目备案和赋码(不可分开或重复立项)。
 
　　26、在建项目能申报EOD项目吗?是否能享受一样的融资政策?
 
　　已开工的在建项目若能提供有效的证明材料(包括实施方案、可行性研究报告及有关开工合法性证明)，且经专家论证评估结果通过的，可纳入省级EOD项目库。金融机构同样可以对满足条件的项目予以融资授信。
 
　　27、银行授信及放款模式是怎样的?
 
　　银行对借款人财务状况、信用情况，以及项目成熟度、现金流均有一定的要求，各主体获授信审查周期差异较大。一般由政策性银行牵头组成银团，对项目进行一次性授信，借款单位根据项目建设内容进度分批请款。
 
　　28、EOD项目入库后可以再优化调整吗?
 
　　项目入库后原则上不允许调整，确有调整需要的项目可在实施阶段提出申请，经省级论证后不属于重大调整的，可将调整后的材料提交省生态环境厅进行报备。经省级论证后属于重大调整，且无法按照原方案实施的，原方案将被退库。
 
　　29、一个县区可以申报多个EOD项目吗?
 
　　按照省级管理规程要求，原则上同一组织主体已入库项目通过年度评估后，方可申报后续项目，且在建项目不得超过2个。
 
　　30、项目在什么时间节点需要开展实施评估?如何开展?
 
　　按照省级实施评估细则要求，对已实施项目开展评估，刚入库未正式开工建设的项目不需要评估。已实施项目在开工后第二年逐年开展建设期年度评估，直至项目整体完工。项目整体完工并进入运营期满一年开展后评价。评估工作包含项目组织主体和实施主体的自评估、设区市审查、省级评估三个阶段，纳入国家库的项目还需要将评估结果上报生态环境部。
 

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